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數位身分證換發案,驚傳廢標再開標
2020/01/08
數位身分證換發案,驚傳廢標再開標
       當新的一年來臨第3天,台灣銀行公告PC晶片卡及印製設備採購標案無法決標,同日再公告重新公開招標,新投標截止日是2020年1月31日。數位身分證換發案第一次投標日是2019年11月26日,但由於未達三家廠商投標而流標,再二次公告至2019年12月3日投標,最後是由東元電機集團及德商Muehlbauer各代表兩組團隊競標,對此數位身分證換發招標案,本來大家期待本土廠商終於有一席之地,結果傳出廢標,原因未公開說明,引起業界很大的譁然與質疑。
 
數位身分證換發案的競標團隊
       據了解,東元電機集團結合宏通數碼科技公司、中華電信、德國Veridos卡廠及法國Idemia公司成立投標團隊(簡稱東元團隊),另由德國Muehlbauer為主結合第一美卡公司成為另一團隊(聯合投標),我們來分析這兩個團隊的背景與實力。
    東元捷德科技公司是東元集團旗下之IC製發卡公司,2002年與德國G&D集團合資設立,2006年由東元電機公司100%持有,是家有EMV (Europay/MasterCard/VISA)安全生產認證,及資訊安全管理 (ISO 27001)、個人資訊管理系統(BS10012)合格認證的專業卡廠,東元集團在2001年贏得健保卡換發專案後,就有10個月內製發2000萬張的經驗,2005年又承製高速公路eTag小卡及e卡通的生產,也有製發內政部移民署外僑居留證的經驗,同時也提供IC卡系統建置相關的服務。
       宏通數碼科技公司成立於1989年,主要股東是永豐紙業公司,為國內知名的防偽印刷民營公司。宏通公司是台灣第一家以IC卡為核心業務之企業,業務包括IC卡片、製發卡設備、製發卡外包服務、應用系統整合服務、晶片COS開發與 PKI資安應用系統之服務,其IC卡廠也擁有EMV、ISO 27001等相關製程及資訊安全認證,在IC卡實績上,宏通現是國內金融IC卡最大的供應商(超過50%),也製作過健保卡、悠遊卡、自然人憑證換發、軍人識別證等,也具備IC卡系統、eCertCA/PKI系統建置經驗,是家集卡片生產、製發卡、系統集成解決方案的專業製發卡公司。
       中華電信(CHT)則是台灣政府相關憑證卡(CA)的建置商,包含政府憑證(GCA)、企業憑證(ECA)及自然人憑證(NCA),目前卡片發行超過800萬張,CA應用系統達2000個。在數位身份證eID案,CA建置與應用是很重要的一環,CHT是唯一保證可以順利完成與台灣現有CA系統介接整合的專業廠商。
       東元團隊成員之一,德國「Veridos」IC卡廠,是由德國G+D公司與德國國家印鈔廠合組的公司,G+D是全球知名IC卡生產公司,而德國印鈔廠的規模與防偽技術都不輸台灣中央印製廠。Veridos公司具備有國際專利的卡片結合光柵生產技術,可讓eID卡採用Laser Engraving + DOD彩色相片印刷時,不僅品質更好,而且耐用性更佳,可達到ISO24789-3D認證等級,遠超過招標規範的要求。
       法國的Idemia公司則是家專門研究安全與身分(ID)解決方案的公司,年營業額約30億美元(維基資訊),其擁有完整及全球最大的生物辨識(指紋、虹膜及臉面等)解決方案,也是全球知名的擴增實境(AR)解決方案領導廠商,其在數位時代下的金融交易、生物辨識系統應用、智能手機、智能卡片應用、身分安全、平台溝通、發卡服務等都有完整的解決方案。
       據了解,東元團隊使用的製發卡設備是以美國DataCard為主,DataCard現是全球最大晶片(IC)卡及電子護照個人化設備供應商。在台灣,除了國內專業卡廠的製發卡設備都以美商DataCard設備為主,台灣健保IC卡、外僑居留證及絕大多數銀行發行國際信用卡與金融卡,也都是採用DataCard製發卡設備(以前市占率超過80%),現有二家長久合作的在地經銷商,宏通數碼公司(25年)及柏通公司(18年),都有完整的專業服務團隊,可以即時提供技術支援與售後服務。
       再談德國Muehlbauer團隊,Muehlbauer是一家集IC卡、智能標籤、半導體後端及視覺系統領域的公司,2018年的營業額約2.75億歐元,據聞Muehlbauer在台灣業務主要在半導體後端設備,在高雄設有一位服務人員,就IC卡及製發卡設備相關業務中,植晶(Embedding)設備在台灣還是有些客戶,而製發卡設備市佔率,確是沒法與DataCard比較,但中央印製廠(CEPP)第一次招標的卡片印製設備規範,可能就是以Muehlbauer為主,原本是硬要把後端製發卡及封裝設備與品檢設備採用通用卡匣,那這標案可能就只有Muehlbauer才可供應,此事在被抗議後,CEPP才取消了這個有綁標嫌疑的要求。
        第一美卡公司成立於1991年,原本以生產塑膠會員卡為主,到2003年後才開始生產SIM卡(手機用IC卡),並以外銷為主要市場,2007年取得EMV製卡及個人化認證,依照該公司網站資料,美卡是台灣晶片卡出貨量最大的公司,但據個人瞭解應是以SIM卡代工為主,而高端晶片卡(金融卡及CPU卡等)則以宏通數碼及台灣銘版公司的出貨量較多。
    
 
數位身分證換發招標案評審人員與評審標準
       據台銀公開資料,台灣數位身分證換發案評審委員共17人,其中屬於中央印製廠的人員共8位,內政部所屬人員4位(鑑識科學2位、法務及資訊各1位),外部教授3位(印刷、防偽及鑑識科學),外部律師1位、法務部(鑑識科學)1位。
       依評選須知,投標廠商必須提送企劃書,內容必須依廠商專案團隊介紹、卡片規範、卡片印刷及安全防偽(變)規劃(以廠商樣品、OVD設計圖案及說明內容綜合評選)、彩印列印技術(以廠商樣品及說明內容綜合評選)、印製設備、PC晶片卡、印製設備及系統保固與維護能力、如期履約能力方案、臺灣生產製造規劃方案、品質管制、安全維護計畫及認證、價格分析(完整性及合理性)等,細部的企劃書內容及計分標準如下表。
 
 

評選規範

重點規定

附件

配分比

一.廠商專案團隊介紹

1.專案管理經驗及能力。

2.團隊相關技術能力。

3.廠商專案團隊經驗。

 

30

75

二.卡片規範

1.基本規格。

2.卡片耐用度及使用壽命。

3.晶片規格。

4.作業系統

5.應用程序(Applet)

6. PKI金鑰對產製(Key Pair Generation)

7.安全規範

8.加解密功能及規範

9.金鑰管理

10.相容性

11.系統介接整合

12.升級

13.資料儲存

14.國際相關標準規範

15.讀寫效能

˙符合ISO/IEC 7810、ISO/IEC 10373及ISO/IEC 24789檢測標準之10年(含)以上壽命。

˙通過Common Criteria EAL 5+(含)安全認證

˙通過Common Criteria EAL 4+(含)安全認證

70

三.卡片印刷及安全防偽(變)規劃

1. PC晶片卡印刷色彩規劃及效果

2. PC晶片卡安全防偽規劃及效果

3.光影變化箔膜(OVD)安全防偽規劃及效果

4.安全特徵利於視障者友善使用

5.廠商得提供其他防偽特徵之規劃

˙提供PC晶片卡樣品。

˙提供光影變化箔膜(OVD)平面設計圖稿及動態影片檔。

10

100

80

40

10

四.彩照列印技術

1.彩照列印技術

2.彩照保護機制

3.彩照列印品質

4.前揭三項之綜合效果

˙使用下可達10年(含)以上使用需求之第三方公正單位檢測報告。

20

20

20

65

五. PC晶片卡印製設備

1.製程設備及數量規劃

2.設備產能分析

3.製程安全衛生措施

4.設備操作人力需求資料

5.教育訓練之規劃及執行方式

6.設備場地配置規劃

7.設備軟體系統、資訊硬體及整體生產資訊系統之容錯、備援與安全機制

˙圖片及實際生產影片

˙卡片印製及生產相關作業設備配置平面圖

40

10

20

六. PC晶片卡、印製設備及系統保固與維護能力

1.保固維修規劃及能力

2.保固及維護期限說

3.維護及升級能力

4.技術支援及問題排除

之人力、速度與能力

5.保固期滿後之後續護費用說明

6.駐廠提供技術服務之費用說明

 

40

七.如期履約能力方案

1.晶片生產履約能力

2.OVD生產履約能力

3.PC晶片卡生產(含各式防偽元件)履約能力

4.PC晶片卡印製設備生產及建置履約能力

5.PC晶片卡系統及應用程序與內政部New eID相關資訊系統介接整合履約能力

 

55

八.臺灣生產製造規劃方案

1.在臺灣生產製造之PC晶片卡數量

2.在臺灣生產製造之PC晶片卡附加價值率

3.國外廠商技術移轉計畫

 

45

九.品質管制、安全維護計畫及認證

1.品質要求符合ISO

2.設備及原物料來源安全要求

3.相關安全認證

˙ISO

˙ISMS

˙共通性準則

˙國際信用卡認證

50

十.價格分析(完整性及合理性)

1. PC晶片卡

2.購置設備

3.租賃設備

4.卡片管理與製程管理系統

 

200

合計

 

 

1000

 
依上表資料,我們可以看到評分配比中,經營團隊占105分、卡片生產部分占310分、製發卡占195分、管理及服務占約190分、價格占約200分,共1000分,評估評分的配比與數位身分證換發的製作流程看來是合理的,但我們也發現太重技術規範,尤其是防偽及照片彩印部份,其中OVD一定要外購,供應商也有限(第一版招標規範樣本應該是Kinegram/Kurz的),但這部份規範主觀意識太強,而且專業程度高,沒有絕對性的比較基礎,很容易因看法差異而有爭議,本來這應該是CEPP的專業,所以未來評判將以CEPP的人說了算,如果相關幕僚作業人員心中已有定見,這標案的評審客觀性就可能會有問題了。
    其實新身分證晶片卡換發招標案,跟一般的有價證劵或護照招標案是有差異的,晶片卡生產與製發卡製程中,很重要的是在生產流程、資訊安全控管、製發卡系統整合上,尤其在未來換發時的CA憑證與台灣現有CA系統介接整合的問題,這都是未來換發卡案成功與否的關鍵,但這些在這招標的評審規範上有些地方完全被忽略的。
    而落實卡片留在台灣生產及技術轉移才僅占45分,落實在台灣提供即時維護及支援服務僅約40分、且沒考慮備援計劃及過去台灣服務經驗的分數,這對在國內製發卡時,擁有備援計畫、系統整合、即時維護的經驗與服務等是至關重要的,但卻都沒有加分的效果,這是非常令人遺憾的事,而這也是外商較難做到的。
 
廢標後的猜疑與問題
    這次新數位身分證招標案的廢標,肯定是兩家競標廠商的競標規劃內容,要嘛資格有問題,要嘛投標企劃書內容沒達到招標規範的要求,要嘛提供的製程或技術內容有瑕疵,但真的原因不明,卻有如下的想像空間:
 
1.    這標案在2019年12月3日投標,剛好一個月(元月3日)公告廢標,我們當然不知道原因,但對一般的標案的廢標應該都是資格問題,而資格問題(如公司資料不齊等)也應該在很短的時間(很少超過3天)就可以發現,且應該直接要求競標者補件或直接宣布不合投標資格,但這次卻等了一個月才宣布廢標,這很容易造成大家猜疑與爭議。
    主要是各競爭者的規畫書現都在CEPP手上,競標規畫書又涉及各競標者細部的作業內容與策略,這一個月可能有很多人都讀過(可能包括17位評審委員),主辦單位如何確保規畫書內容不外洩,一個月是可以做很多事,再加上新的投標日是1月31日,日子漫長,這廢標過程當然是瑕疵,有爭議及猜疑是避免不了的事。
 
2.    原有新數位身分證的招標規範,或許中央印製廠(CEPP)只有秉持其在防偽技術的專業觀念,對國內廠商製作eID沒有信心,本來是排斥國內廠商參與,且對某些防偽材料、設備也感覺上都已心有所屬,所以在投標資格、防偽材料規範、設備的規格都有很高的門檻,即使後來的招標規範允許多家團隊競標,並限制要有台灣廠商參與,把敏感的特定防偽材料樣張及設備項目部分刪除,但主要的規範還是沒變的。
    對競標廠商來言,面對現有eID數位身分證招標規範及資格,存在的可能挑戰如下:
  • 競標團隊是否在短時間對招標規範內容理解、如何分工及發揮團隊優勢是很關鍵的。
  • 是否能掌握到CEPP心有所屬的安全防偽材料與製發卡設備供應商(如OVD、品檢設備等)合作,或替代的安全防偽材料、設備廠商,這是關鍵。我看Muehlbauer已參與競標,對東元團隊更是一個挑戰。
  • 招標規範內容有很多涉及安全認證、專家鑑定、樣卡等,這些都需要時間,除非招標前已掌握招標需求,事先已先準備,否則也難符合招標規範要求。
  • 安全防偽技術與材料是很專業及主觀的,每家都有自己的獨特技術(變成專利),只有仿製的困難度,但沒有絕對的標準及數據來判斷絕對性的防偽效果,所以專家講了算會變成關鍵,台灣卡廠在這方面是很吃虧的,所以CEPP的幕僚作業及8位評審委員是主角,其他人都是配角。
  • 招標規範中,有涉及得標廠商在系統整合的責任問題,但內容定義是不夠清楚的,尤其內政部的系統整合標尚未確認,這對競標者都是風險。
  • 綜觀兩個團隊的競爭差異,東元團隊是具有國內優勢,無論成員背景、政府標案、國內製發卡實績及技術、系統整合及能力,卡片換發作業、未來設備即時維護、備援計劃等都較有經驗及實力,相信東元團隊的國內主導性會較強。而美卡團隊是較沒有國內優勢,但競標團隊曝光後,才確認Muehlbauer確實是有準備競標的,因為新招標規範要求有國內廠商參與,這才找上第一美卡公司,其優勢在CEPP想要的品檢設備、OVD安全防偽材料的掌握、相關認證及樣卡製作上都會較容易解決,所以美卡團隊將會是由Muehlbauer來主導,所以這兩團隊將由誰勝出,還是要看CEPP是否真有心落實扶植國內廠商,或是只要結案就了事。
 
3.     eID身分證換發廢標產生的另一問題應該是時間,內政部對外說明在今年的10月就要開始換發,招標規範也清楚的明確要求,晶片卡身分證的交期與數量,但下一次的投標時間是1月31日,如果沒有決標或決標後再有爭議,那換發的時間再延期是非常可能的。
    我們再回顧過去此案的發展,2019年6月14日內政部就以限制性招標方式,由中央印製廠得標,CEPP則在8月20日提出「PC晶片卡及印製設備乙式」購案招標規範,並委託台灣銀行在8月26日,正式辦理「PC晶片卡及印製設備乙式公開閱覽」及未來招標相關事宜,因為爭議,CEPP召開兩次辦理公開說明會,徵求廠商及民眾意見,最後在9月26日委託台灣銀行,正式公告「PC晶片卡及印製設備乙式」採購投標案,截標日在11月26日,後因為只有兩家投標,依採購法再延至12月3日進行第二次招標,今再因廢標而延至2020年1月31日投標,這距CEPP自內政部得標已耗了7.5個月,而且真正換發的系統建置及CA憑證整合問題都還沒考慮在內。
    元月3日台銀公告廢標再重新招標,投標日為元月31日,未來的投標者是否能在短短的28天內(含過年假期),準備好投標規劃書也是挑戰,前次招標是給約2個月來準備投標規劃書,這次卻不到一個月。
    即使在1月31日廠商如期投標,且CEPP在2月底前完成評審作業順利決標,得標廠商要完成生產設備建置、材料供應、生產調配與安排、團隊間的分工與作業整合都需要時間,真的要達成今年10月換發工作,肯定是一大挑戰。
 
4.    要能順利在今年10月開始新數位身分證的換發,CEPP除了要確認競標者的資格及能力,是可以來達成生產合格晶片卡、安全製發卡及有能力整合系統,來完成換製發卡作業外,CEPP也要調整心態來協助得標商來解決他們可能面對的問題:
  • 以CEPP專業協助業者明確安全防偽材料規範及掌握供應、設計及加工流程作業,還有價格的合理性,否則很容易引起爭議。
  • 要了解所有安全認證的期限是否合理要求,讓業者能務實的處理認證的流程,避免引起爭議。
  • 要多關注整體專案執行能力與經驗,包含系統整合能力,而不是只關注安全防偽印刷的技術,所以對國內製發卡的經驗、設備維護能力、備援計劃等都值得關注
  • 避免讓外界感覺對競標廠商、防偽材料與製發卡設備的供應商,早已心有定見,而造成不公平的競爭。
  • CEPP在招標評審委員中佔有8位,如何避免心有所屬的決定,免除外界的猜疑。
 
       最後談到CEPP是否有要落實協助產業發展政策,也是所有印刷產業業者關注及存疑的問題,即使現在的招標規格有明確要求必須有國內廠商參與,且至少要有35%的晶片卡在台灣生產,但這還不能認為就是有落實協助產業發展,更重要的是如何能讓國內廠商來主導此案,當主角而不是配角,把國內卡片生產量能提高到50%以上,把技術轉移當作關鍵的評審條件,這才能提升國內廠商技術能力,也落實「扶植國內廠商」是政府推動新數位身分證的必要政策。
 

 

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